Luisa Amigo, abogada Universidad Diego Portales
Resumen
En la presente minuta se abordan los sistemas de balances y contrapesos (“checks and balances”) que se establecen en las constituciones de Perú, Argentina y Uruguay, los cuales tienen una finalidad de control del poder, particularmente entre el poder legislativo y ejecutivo. De esta manera, existen distintas figuras que, cumplidas ciertas condiciones que las propias constituciones establecen para cada caso, determinan la salida de algún miembro del poder ejecutivo por iniciativa del poder legislativo, lo cual se relaciona con el diseño del sistema político de cada país y el cómo se resguarda el balance de poderes mediante la constitución.
Introducción
En las democracias constitucionales que adoptan un sistema político presidencial, dentro del poder ejecutivo, existe un presidente electo por votación popular y, en algunos casos, se incorpora la figura de un vicepresidente o un jefe de gabinete.
El vicepresidente generalmente está llamado a llenar la vacancia en caso de ausencia o dimisión del presidente, y a presidir la cámara alta, en algunos casos con derecho a voz y voto y en otros cumpliendo rol de voto dirimente. Por otro lado, un jefe de gabinete tiene las facultades de un ministro de estado, con poderes de coordinación del gabinete del presidente.
Por otra parte, el poder legislativo se compone por un congreso unicameral o bicameral, según el caso, y sus integrantes son electos por votación popular. Una cuestión fundamental en el diseño político de las constituciones, es el funcionamiento del sistema de balances y contrapesos, principalmente como medio de control del poder legislativo al poder ejecutivo. La figura de los votos o mociones de censura constituyen la máxima expresión de este control, dado que implican la posibilidad de salida del cargo de la autoridad del poder ejecutivo de que se trate.
Constituciones del mundo
1. Perú
La constitución de Perú contempla, dentro del poder ejecutivo, la figura del consejo de ministros, conformado por los ministros de estado y considerando un presidente del consejo, el cual es nombrado y removido por el presidente de la república, al igual que los demás ministros. Respecto de estos últimos, siempre a propuesta y con acuerdo del presidente del consejo.
Al presidente del consejo de ministros, quien puede ser ministro sin cartera, le corresponden las siguientes funciones según la constitución: 1. ser, después del presidente de la República, el portavoz autorizado del gobierno. 2. coordinar las funciones de los demás ministros. 3. refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalan la constitución y la ley.
a. Facultades investigadoras
Respecto al sistema de balances y contrapesos, en primer lugar, se contemplan las facultades investigadoras del congreso, acorde a las cuales cualquier representante del legislativo puede pedir a los ministros de Estado los informes que estime necesarios, lo cual se hace por escrito y de acuerdo con el reglamento del congreso. De esta manera, el congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público, siendo obligatorio para los ministros comparecer en caso de ser requerido ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal.
b. Interpelación
La constitución peruana contempla la interpelación, mecanismo esencialmente político del que hacen uso los congresistas para que los ministros rindan cuentas de su gestión, ya sea individualmente o mediante el consejo de ministros.
La interpelación se formula por escrito y debe ser presentada por no menos del quince por ciento del número legal de congresistas. Para su admisión, se requiere el voto de un tercio de los representantes hábiles y la votación se efectúa impostergablemente en la siguiente sesión. Luego, el congreso señala día y hora para que los ministros contesten la interpelación, lo que ocurrirá después del tercer día de su admisión y antes del décimo, al igual que su votación.
Si las explicaciones del interpelado no satisfacen al congreso, la interpelación puede dar pie al voto de censura o el rechazo a la cuestión de confianza. Por último, la constitución establece que los congresistas representan a la nación, y no están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
c. Voto de censura y rechazo de la cuestión de confianza
El congreso hace efectiva la responsabilidad política del consejo de ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial.
Toda moción de censura contra el consejo de ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. La moción se debate y vota entre el cuarto y el décimo día después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del congreso. El resultado en caso de aprobarse, es que el consejo de ministros, o el ministro censurado, debe renunciar.
En cuanto a la cuestión de confianza, esta puede plantearse ante el congreso por el presidente del consejo de ministros a nombre del consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el presidente de la república, se produce la crisis total del gabinete.
d. Revocatoria del mandato parlamentario
Como contraparte, la única forma de revocatoria del mandato parlamentario la detenta el presidente de la república, el cual está facultado para disolver el congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos consejos de ministros. Para hacer efectiva la revocatoria, el presidente dictará un decreto de disolución, el que debe contener la convocatoria a elecciones para un nuevo congreso.
Dichas elecciones se realizan dentro de los (4) cuatro meses siguientes a la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. Como excepción, no puede disolverse el congreso en el último año de su mandato y una vez disuelto el congreso, se mantiene en funciones la comisión permanente, la cual no puede ser disuelta y es escogida por el propio congreso con anterioridad.
Reunido el nuevo congreso, puede censurar al consejo de ministros, o negarle la cuestión de confianza, después de que el presidente del consejo de ministros haya expuesto ante el congreso los actos del poder ejecutivo durante la vacancia parlamentaria. Antes de la elección del nuevo congreso, el poder ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la comisión permanente para que los examine y los eleve al congreso, una vez que éste se instale.
Si las elecciones no se efectúan dentro del plazo de 4 meses señalado, el congreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades, y destituye al consejo de ministros. Ninguno de los miembros de este consejo puede ser nombrado nuevamente ministro durante el resto del período presidencial.
e. Mecanismos de control dirigidos al presidente de la república
En cuanto a los mecanismos de control dirigidos al presidente de la república, se contempla en la constitución que la presidencia vaca entre otras causales por (i) permanente incapacidad moral o física, declarada por el congreso; (ii) salir del territorio nacional sin permiso del congreso o no regresar a él dentro del plazo fijado; y (iii) destitución, tras haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo 117º de la Constitución.
El artículo 117 establece la figura de la acusación presidencial, en la cual el presidente de la república sólo puede ser acusado, durante su período, por traición a la patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el congreso, salvo la revocatoria del mandato parlamentario descrita arriba, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del jurado nacional de elecciones y otros organismos del sistema electoral.
El ejercicio de esta acusación corresponde a la comisión permanente, la cual es elegida por el congreso y está conformada por un 25% del total de congresistas. De igual manera, la comisión permanente tiene la facultad de acusar ante el congreso al presidente de la república y a los ministros de Estado por infracción de la constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.
Una vez realizada la acusación, corresponde al congreso, sin participación de la comisión permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad. El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la comisión permanente y ante el pleno del congreso.
En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el fiscal de la nación formula denuncia ante la corte suprema en el plazo de cinco días. La sentencia absolutoria de la corte devuelve al acusado sus derechos políticos.
2. Argentina
En el caso de Argentina, el poder ejecutivo considera a un presidente y vicepresidente electos por votación popular, existiendo además la figura del jefe de gabinete de ministros, a quien le corresponde, entre otra funciones, ejercer la administración general del país, efectuar los nombramientos de los empleados de la administración -excepto los que correspondan al presidente- ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente, enviar al congreso los proyectos de presupuesto nacional, ejecutar la ley de presupuesto nacional, concurrir a las sesiones del congreso y participar en sus debates sin derecho a voto, y producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las cámaras solicite al poder ejecutivo.
Por su parte, el vicepresidente cumple las funciones de presidir el senado, aunque sin derecho a voto y en caso de empate en el senado, tiene derecho a voto dirimente; también le corresponde asumir la presidencia de la república en caso de enfermedad, ausencia de la capital, renuncia, muerte o destitución del presidente.
a. Facultades investigadoras
El congreso tiene facultades investigadoras, y de manera similar a la constitución peruana, se establece que cada una de las cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del poder ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.
En cuanto al sistema de balances y contrapesos, se establece en el artículo 101 que el jefe de gabinete de ministros debe concurrir al congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus cámaras, para informar de la marcha del gobierno.
b. Interpelación/ moción de censura
El jefe del gabinete de ministros puede ser interpelado mediante una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras.
c. Acusación ante el senado
Por otro lado, la cámara de diputados ejerce el derecho de acusar ante el senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros y a los ministros, por razones de mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; después de que se declare haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.
Al senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la cámara de diputados, y se declarará culpable al acusado por un quorum de dos tercios de los miembros presentes. El fallo tiene el efecto de destituir al acusado, y de declararle incapaz de ocupar empleos de honor, de confianza o a sueldo en la nación. La parte condenada quedará además sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.
3. Uruguay
En el caso de Uruguay, además del presidente, existe la figura de un vicepresidente, y la del consejo de ministros. El vicepresidente ejerce la presidencia en todos los casos de vacancia temporal o definitiva del presidente, y desempeña también la presidencia de la asamblea general (congreso pleno) y de la cámara de senadores.
En este caso, no existe voto de censura hacia el vicepresidente aunque sí existe ese voto de censura respecto de ministros del gabinete o del consejo de ministros.
a. Facultades investigadoras
Respecto a las facultades investigadoras, la constitución establece que todo legislador puede pedir a los ministros de estado los datos e informes que estime necesarios para llevar a cabo su cometido. La solicitud se realiza por escrito y por intermedio del presidente de la cámara respectiva. Las Cámaras podrán nombrar comisiones parlamentarias de investigación o para suministrar datos con fines legislativos.
Además, cada una de las cámaras tiene facultad, por resolución de un tercio de votos del total de sus componentes, de citar a sala a los ministros de Estado para pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspección o de fiscalización.
b. Acusación ante el senado.
Compete a la cámara de representantes el derecho exclusivo de acusar ante la cámara de senadores, al presidente, vicepresidente de la república y a los ministros de Estado, por violación de la constitución u otros delitos graves, después de haber conocido sobre ellos a petición de parte o de algunos de sus miembros y declarado haber lugar a la formación de causa.
Los ministros de Estado solo pueden ser acusados en esta forma y siempre que se realice durante el ejercicio del cargo. Si la acusación reúne dos tercios de votos del total de componentes de la cámara de representantes, el ministro acusado quedará suspendido en el ejercicio de sus funciones.
A la cámara de senadores corresponde abrir juicio público a los acusados por la cámara de representantes y pronunciar sentencia al solo efecto de separarlos de sus cargos, por dos tercios de votos del total de sus componentes. Los acusados, a quienes la cámara de senadores haya separado de sus cargos, quedarán sujetos a juicio conforme a la ley.
c. Comisión permanente
La comisión permanente, elegida por el poder legislativo, velará sobre la observancia de la constitución y de las leyes, haciendo al poder ejecutivo las advertencias convenientes al efecto, bajo responsabilidad ante la asamblea general. Para el caso de que dichas advertencias, hechas hasta por segunda vez, no surtieran efecto, podrá por sí sola, según la importancia o gravedad del asunto, convocar a la asamblea general.
d. Moción de censura
Cualquiera de las cámaras puede juzgar la gestión de los ministros de Estado, proponiendo que la asamblea general, en sesión de ambas cámaras, declare que se censuran sus actos de administración o de gobierno. Cuando se presenten mociones en tal sentido, la cámara en la cual se formulen será especialmente convocada, con un término no inferior a cuarenta y ocho horas, para resolver sobre su curso.
La moción de censura requiere para ser aprobada la mayoría de presentes, y una vez aprobada se dará cuenta a la asamblea general, la que será citada dentro de las cuarenta y ocho horas. Si en una primera convocatoria de la asamblea general, no se reúne el número suficiente para sesionar, se practicará una segunda convocatoria y la asamblea general se considerará constituida con el número de legisladores que concurra.
La desaprobación podrá ser individual, plural o colectiva, siendo la primera la que afecte a un ministro, la plural, la que afecte a más de un ministro, y colectiva la que afecte a la mayoría del consejo de ministros. La desaprobación será determinada por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de la asamblea general, en sesión especial y pública, sin embargo, podrá optarse por sesión secreta cuando así lo exijan las circunstancias.
La desaprobación una vez pronunciada, determinará la renuncia del ministro, de los ministros o del consejo de ministros, según los casos. El presidente de la república podrá no aceptar el voto de desaprobación cuando sea pronunciado por menos de dos tercios del total de componentes del cuerpo legislativo, en tal caso, la asamblea general será convocada a sesión especial a celebrarse dentro de los diez días siguientes para ver si mantiene o no el voto de censura.
e. Disolución del congreso
Si, luego de que el presidente manifiesta su inconformidad con la desaprobación inferior a los 2/3 de la asamblea general, esta mantiene su voto de censura por un número inferior a los 3/5 del total de sus componentes, el presidente de la república, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, podrá mantener por decisión expresa al ministro, a los ministros o al consejo de ministros censurados y disolver las cámaras.
En tal caso, el presidente dictará un decreto donde indique el mantenimiento del ministro, ministros o consejo de ministros censurados, la disolución de las cámaras y la convocatoria a nueva elección, la cual tendrá lugar el octavo domingo siguiente. De esta forma, las cámaras quedan suspendidas en sus funciones, pero subsiste el estatuto y fuero de los legisladores.
Si no se da cumplimiento al decreto de convocatoria a las nuevas elecciones, las cámaras volverán a reunirse de pleno derecho y caerá el consejo de ministros. Por otro lado, si a los noventa días de realizada la elección, la corte electoral no hubiese proclamado los miembros electos, las cámaras disueltas también recobrarán sus derechos.
Por último, dentro de los quince días de su constitución, la nueva asamblea general, por mayoría absoluta del total de sus componentes, mantendrá o revocará el voto de desaprobación. Si lo mantuviera caerá el consejo de ministros.
Síntesis
En cuanto al sistema de balances y contrapesos, las constituciones estudiadas contemplan los siguientes mecanismos.
- Facultades investigadoras del congreso, las cuales se incluyen para los tres países estudiados y contemplan la solicitud de informes o citación a los ministros a rendir cuentas.
- Acusación ante el senado o cámara alta para los casos de Argentina y Uruguay que tienen congresos bicamerales. En el caso de Perú, donde el congreso es unicameral, la acusación es formulada por la comisión permanente y sobre ella decide el congreso con excepción de la comisión permanente.
- Voto o moción de censura. En Perú tiene lugar en contra de los ministros por separado o en contra del consejo de ministros y su aprobación requiere del 50%+1 de integrantes del congreso.
El Argentina tiene lugar contra el jefe del gabinete de ministros por el 50%+1 de la totalidad de los miembros de cualquiera de las cámaras, y se decide por el 50%+1 de los miembros de cada una de las cámaras.
En Uruguay, la moción de censura puede ser promovida en cualquiera de las dos cámaras y requiere el voto de la mayoría de presentes para pasar a que el pleno del congreso o asamblea general determine la desaprobación por mayoría absoluta del total de sus integrantes.
- Perú y Uruguay contemplan, como contrapartida, a favor del presidente de la república la revocatoria del mandato parlamentario o disolución del congreso.
Artículos de interés
Claudio Fuentes S., Atribuciones de Vice-Presidentes/Jefes de Gabinete en sistemas presidenciales, disponible en https://plataformacontexto.cl/cms/wp-content/uploads/2021/12/Atribuciones-Vicepresidente.pdf