Gabriel Ortíz
En medio del proceso constituyente, uno de los elementos más importantes tiene relación con la distribución del poder, tanto entre las distintas fuerzas políticas, como en los distintos espacios culturales, territoriales y sociales.
¿Cuáles elementos del sistema electoral se incluyen en la constitución?
Según IDEA[1], el diseño del sistema electoral juega un papel crucial en los procesos de arreglo político. La elección del sistema electoral puede facilitar una amplia gama de objetivos, pero no todos los objetivos aparentemente deseables pueden lograrse al mismo tiempo, y puede existir desacuerdo sobre cuales son los objetivos más deseables. El diseño del sistema electoral implica, por tanto, determinar cuales son las prioridades.
Asimismo, señala IDEA, los procesos de construcción de una constitución a menudo buscan enfatizar la inclusión y la cohesión. Las elecciones democráticas tratan de impulsar la legitimidad tanto del organismo electo como de su función. Por esto, pueden estar sujetos a innovaciones o transiciones en momentos de cambio político. Una transición puede durar varios ciclos electorales, y puede implicar más de un cambio de sistema electoral en una serie de elecciones.
Según IDEA, el impacto práctico de los sistemas electorales está relacionado con el contexto. Los cambios en los detalles técnicos precisos integrados en un sistema electoral pueden conducir a cambios importantes en los resultados electorales. Por lo tanto, es importante que los actores políticos comprendan las posibles consecuencias de los detalles técnicos, en lugar de dejarlo completamente en manos de los expertos técnicos.
El informe de IDEA continua afirmando que la elección del sistema electoral puede verse limitada por otros elementos del marco electoral, algunos de los cuales pueden estar vinculados a cuestiones constitucionales. Si bien se podría pensar que el momento, las etapas y la secuencia de una transición constitucional son relevantes para la elección del sistema electoral, actualmente no parece haber ningún vínculo fuerte entre ellos.
Finalmente, según lo señalado por IDEA, una elección legítima y creíble requiere un organismo de gestión electoral (OE) que sea independiente y busque garantizar la igualdad de condiciones para el proceso electoral. Para las elecciones, a un órgano de elaboración de la constitución o legislatura interina, el patrón casi universal es que el documento constitucional inicial especifique que el OE es independiente en forma.
¿Qué dicen las constituciones comparadas?
Según ACE Electoral Knowledge Network (Red de Conocimiento Electoral)[2], los sistemas electorales pueden ser especificados en la constitución, o bien pueden estar contenidos en la legislación regular. En algunos casos, pueden establecerse itinerarios constitucionales para la reforma periódica del sistema electoral. Estos factores determinan el grado de rigidez del sistema; si es inmóvil, o si puede ser cambiado por mayorías electorales.
De acuerdo con ACE, si bien los sistemas electorales son una institución extremadamente importante que afecta la forma en que funciona el sistema de gobierno de un país, tradicionalmente no se especifican formalmente en las constituciones, aún cuando éstas son la principal fuente de derecho (y con mayor dificultad para reformar). De esta forma, los cambios al sistema electoral, en general, solo involucran nueva legislación, y como tal, pueden ser sujetos a manipulación por parte de una mayoría particular en un momento del tiempo. Sin embargo, en los últimos años esto ha comenzado a cambiar.
Hoy en día, varios países han “incorporado” detalles sobre el sistema electoral en sus constituciones, o en un calendario separado de la constitución. La importancia de esto para los reformadores electorales es que las leyes constitucionalmente arraigadas suelen ser mucho más difíciles de cambiar que las leyes ordinarias. Por lo general, requieren una mayoría especial en la legislatura, un referéndum nacional, o algún otro mecanismo de confirmación, que protege tales sistemas de una fácil alteración.
Por ejemplo, la constitución sudafricana establece que el sistema electoral para las elecciones de la Asamblea Nacional resultarán “en general en proporcionalidad”, por lo que las opciones de reforma se limitan a los sistemas de tipo RP a menos que se realice una enmienda constitucional.
Sin embargo, los detalles del sistema electoral, se encuentran todavía más a menudo en la ley ordinaria y, por lo tanto, pueden modificarse por mayoría simple en la legislatura. Esto puede tener la ventaja de hacer que el sistema responda mejor a los cambios en la opinión pública y las necesidades políticas, pero también contiene el peligro de que las mayorías en una legislatura alteren unilateralmente los sistemas para darse una ventaja política.
Las oportunidades para la reforma dependen tanto de los mecanismos legales para el cambio como del contexto político dentro del cual se hacen los llamados al cambio. No todas las iniciativas para el cambio del sistema electoral tienen éxito.
Según ACE, un elemento que sí suele estar incluido en la constitución son los mecanismos de representatividad para grupos excluidos, tales como escaños reservados o cuotas de género. En primer lugar, están los escaños reservados, en los que se reserva un cierto número de escaños en la legislatura. Estos escaños están ocupados por representantes de las regiones o por partidos políticos en proporción directa a su participación total en el voto nacional. Los escaños reservados normalmente existen en sistemas electorales de pluralidad / mayoría y, a menudo, están consagrados en la constitución de un país.
Asimismo, existen las cuotas de genero, que pueden ser establecidas para los órganos legislativos, en la estructura interna de los partidos, o bien en otro tipo de instancias. Según ACE, en 2012, 20 países tenían cuotas para los partidos consagradas en la constitución y 59 países tenían cuotas previstas por la legislación.
[1] https://www.idea.int/sites/default/files/publications/electoral-system-design-in-the-context-of-constitution-building.pdf
[2] https://aceproject.org/main/english/es/esb01.htm