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Desde comienzos de siglo que diferentes diagnósticos concluyen lo mismo: Chile es un país demasiado centralizado. De ahí que en los últimos años se hayan realizado múltiples esfuerzos para darle mayor protagonismo social, económico y demográfico a las regiones. Uno de ellos es la elección de gobernadores que se estrenará en abril de 2021. Sin embargo, aquellos procesos no son inmediatos y requieren de una serie de coordinaciones políticas y administrativas para avanzar, situación que en la práctica se ha encontrado con variadas dificultades. Con un proceso constituyente en curso, se ve una nueva posibilidad de consagrar la descentralización en la propuesta de Constitución que se entregará a mediados de 2022, y aunque los expertos reconocen que puede servir como base, su materialización requiere de mucho más que una orden constitucional.

Artículo 3º.- El Estado de Chile es unitario.
    La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.
    Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.
El tercer artículo de la Constitución Política de la República lo deja claro: Chile es un país que promueve la descentralización y una equidad entre regiones y la división de sus territorios. ¿Qué significa esto en la práctica? Que se traspasen una serie de competencias, responsabilidades y recursos desde el nivel central, es decir, la Presidencia y ministerios, a un nivel subnacional o de unidades más pequeñas, que corresponden –según la legislación vigente– a las municipalidades.
Sin embargo, no siempre fue así. El segundo inciso se agregó en la reforma constitucional en materia de gobiernos regionales y administración comunal de 1991, mientras que el tercero fue parte de la gran reforma de 2005, promulgada por el entonces Presidente Ricardo Lagos.
“El carácter fuertemente presidencialista del régimen político basado en la creencia de un Poder Ejecutivo fuerte, sin duda afecta la dispersión del poder político, es decir, la descentralización. También, la estructura centralizada de partidos políticos (…) En definitiva, no existe un subsistema partidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere a participación ciudadana y validación del sistema democrático”.
El diagnóstico parece actual, pero tiene ya más de 20 años: fue una visión planteada por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo en un informe sobre el proceso de descentralización de junio del año 2000.
Históricamente, Chile ha sido considerado un país sumamente centralizado. En términos fiscales, es el más centralizado de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Los municipios tienen escasos ingresos propios, gastos limitados y las iniciativas de inversión local son significativamente inferiores a los niveles promedios de la OCDE: mientras que en la organización el 60% de la inversión pública es realizada por gobiernos subnacionales, en Chile esta cifra sólo alcanza un 12%, dejándolo en último lugar de los países que la componen.
Junto con las modificaciones al tercer artículo de la Carta Magna, se crearon gobiernos regionales que posteriormente fueron constitucionalmente fortalecidos aumentando las atribuciones de sus consejeros, los que si bien existen desde 1991, recién en 2014 pasaron a ser electos por la ciudadanía mediante el voto.
Una etapa de mayor autonomía a nivel subnacional comenzará a desarrollarse el 11 de abril de 2021, con la elección de los gobernadores regionales y un respectivo aumento de atribuciones respecto de sus antecesores. Por el momento, la figura de la administración recae en las intendencias, cuyos representantes son elegidos por el presidente o presidenta de turno y, por ende, son otra pieza más del gobierno central.
¿Son estos cambios suficientes para conducir al país al camino de la descentralización? ¿Cuál es el rol que puede jugar una nueva Constitución en este objetivo? ¿Se está mirando con la transversalidad temática necesaria la descentralización en Chile? Contexto Factual revisó la situación por la que atraviesa el país en términos de traspaso de poder y recursos desde el gobierno central a las instituciones locales para conocer si en la práctica hay un buen modelo de funcionamiento que dé respuesta a esas preguntas. Lo que sigue son los resultados.

La situación actual

Chile es un país centralizado y no hay institución ni autoridad que lo niegue, pero la desigualdad entre regiones y la capital se puede analizar según diferentes parámetros de bienestar.
¿La conclusión? Las grandes disparidades territoriales en Chile se encuentran en las dimensiones del medioambiente, la satisfacción con la vida y el empleo. Además, todas las regiones chilenas se encuentran entre el 20% más bajo de las regiones de la OCDE en términos de vivienda, compromiso cívico e ingresos, lo que si bien no es un problema de centralización, sí es uno para el desarrollo del país.
Durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet se conformó la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, cuyo informe final concluyó que el desarrollo económico del país era desequilibrado y no sustentable, además de entregar 10 propuestas para mejorar la situación. Una de ellas fue lo que finalmente se concretará en abril del próximo año: la elección democrática de gobernadores y gobernadoras regionales.
Junto a la instalación de quien sea el presidente o presidenta del Consejo Regional –electo de forma popular– se establecerá un delegado presidencial y juntos reemplazarán el rol de la Intendencia. Pero, ¿ayuda aquella división a la desconcentración del poder?
“En todos los países descentralizados siempre tienes el Poder Ejecutivo en la región. No es que desaparezca, sobre todo cuando es un país unitario: hay temas de orden público, control de fronteras, migración. Son muchos temas donde tiene que estar presente el Poder Ejecutivo. El punto es cómo esas dos figuras van a coexistir; ahí creo que hay un desafío importante y hay que ver cómo va madurando la institucionalidad. Suponer que esto va a ser súper fácil… No, van a haber tensiones. Las cosas que salen mal van a ser la culpa de nadie; las cosas que salen bien van a ser atributo de ambos. Aunque la ley quede lo más clara posible, igual hay un tema de juego político que tiene que ir instalándose, implementándose y madurando”, señala la directora de Políticas Públicas de Libertad y Desarrollo, Bettina Horst.
Parte del desarrollo y convivencia de ambos cargos también tiene que ver con las competencias y atribuciones que puedan aplicar cada uno en la práctica.
La Ley de Fortalecimiento de la Regionalización del País -promulgada en 2018- permite que el Presidente de la República transfiera a los gobiernos regionales ciertas competencias de los ministerios y servicios públicos, en los ámbitos de ordenamiento territorial, fomento productivo y desarrollo social y cultural. Sin embargo, la materialización de la iniciativa todavía cuenta con algunos desafíos.
Según señala un informe de Espacio Público sobre el proceso de descentralización en Chile, faltó determinar el escenario, plazos y demás materias sobre el procedimiento de transferencia de competencias, reglamento de marcos e ítems presupuestarios regionales y reglamentos sobre planes de ordenamiento territorial: “Esto implica la posibilidad de arbitrariedades en la transferencia de recursos, debido a múltiples razones, entre las que se consideran las diferencias políticas entre el gobierno central y el regional”.
Asimismo, hace hincapié en que no se reformularon los mecanismos actuales de las rentas regionales, tanto de los montos entregados por la Dirección de Presupuestos (para financiamiento e inversión) como el aporte del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), entregado por región a partir de una fórmula que considera la vulnerabilidad de la población y las características territoriales de cada región. “Estos aspectos del financiamiento regional no han sido modificados en el proceso de descentralización, por lo que se mantienen niveles de arbitrariedad que someten a cuotas de incertidumbre a los gobiernos regionales”, dice el informe.
Ante aquel escenario, el director de CreaSur de la Universidad de Concepción, Esteban Valenzuela, indica que “las regiones no se quedan con sus recursos, entonces quedan sometidas al arbitrio de Hacienda. Se requiere que haya una ley de rentas regionales en la Constitución. En Chile se podría recaudar al menos 1/3 del PIB y que el 50% sea gestionado de manera autónoma, pero con responsabilidad y solidaridad por regiones, municipios y autonomía indígena. En el municipio de San Fernando no se les pagaba la previsión social a los profesores y no pasó nada; un tercio de los municipios sigue teniendo vertederos, ni siquiera rellenos sanitarios, y no ocurre nada; la mitad de los municipios no tiene Consejos de la Sociedad Civil (COSOC) y no les ocurre nada… Los modelos de descentralización bien hechos son de mucha autonomía, pero tiene que haber mucha responsabilidad, mucho control social, y solidaridad”.
“Hay una gran desigualdad. En Chile, las diferencias son de 1 a 15 entre ingresos municipales per cápita entre algunos municipios, como Penco, por ejemplo y Vitacura y Las Condes. En Europa existe esto –que nosotros aprobamos en la Comisión Presidencial– de la ecualización, donde las diferencias no deben ser más allá de 1 a 2 por competencias, realidades, con participación de impuestos territoriales, donde hay una cierta tendencia a la convergencia y homogenización con fondos estructurales de solidaridad interterritorial”, agrega Valenzuela.

Las desventajas regionales

Si bien la descentralización se concentra en cómo se reparte el poder y la administración, se extiende a más áreas que solamente la política: incide en salud, economía, cultura y educación, entre muchas otras.
“Estamos frente a un gran problema, porque se ha visto desde el nivel central como si todo fuera igual y hay que tener en cuenta que en algunos temas se podría haber trabajado desde las regiones”, señaló en julio el alcalde de Natales y presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), Fernando Paredes, durante el foro virtual “Pandemia y Descentralización: ¿una alternativa posible?”, organizado por el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.
La pandemia evidenció, según expertos, una vez más la desconexión del gobierno central con las necesidades de diferentes territorios a lo largo del país. A partir de ese contexto, el profesor de la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Chile, Mauricio Canals, aseguró en el foro que se necesitaba “una descentralización en la ejecución de los procesos de trazabilidad y cuarentenas, con mayor participación de los seremis”.
El 30 de noviembre dejó su cargo la seremi de Salud de Los Lagos, Scarlett Molt, quien al anunciar su renuncia indicó que se necesita “una toma de decisión menos centralizada que nos permita mayor autonomía y agilidad al momento de ejecutar acciones”.
Asimismo, la ex secretaria regional declaró a Radio Bío Bío que “ojalá la autoridad regional pudiera tener mayores atribuciones en ciertas aperturas. El tema es que el Plan Paso a Paso es uno nacional, que tiene una estructura de protocolos nacional; es lo mismo en esta región, en la Araucanía, en otras regiones. ¿Que eso tiene debilidades? Totalmente de acuerdo. Por lo mismo, estamos trabajando para que estas pertenencias territoriales, estas diferencias que tenemos con otras regiones, sean reconocidas en estos planes”.
Si bien se destaca la labor realizada a nivel local, hay quienes defienden que, en casos como la pandemia, haya una autoridad central que lidere la crisis.
“Lo ideal es un sistema descentralizado, pero en el cual, ante eventos catastróficos de escala supranacional como el que estamos sufriendo, las autoridades subnacionales se sometan al gobierno central, que normalmente tiene más información y herramientas que ellas (…) Pero el diseño de un esquema de descentralización colaborativa, que integre tal grado de flexibilidad, requiere una reflexión muy profunda sobre los incentivos que enfrentan todos los niveles de gobierno. Y Chile se merece esta reflexión”, argumenta el profesor asociado del Instituto de Economía UC, Martín Besfamille.
La concentración de actividades en la capital también se puede apreciar en otros ámbitos:
  • – El 66% de los programas de emprendimiento ofrecidos por la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo) son adjudicados a personas de la Región Metropolitana, seguidos por la Región de Valparaíso que alcanza el 7% y luego la Región del Bío Bío con 4%.
  • – De las 20 comunas con mejor calidad de vida según el Índice de Calidad de Vida Urbana, nueve corresponden a la Región Metropolitana, es decir el 45%.
  • – De las 72 sedes de universidades que hay en Chile, el 47% de ellas están en la Región Metropolitana.
  • – El Ministerio de Vivienda entregó el 32% de los subsidios habitacionales en la Región Metropolitana, seguida por la Región del Biobío con 17%, la de Valparaíso con 10% y luego Maule y La Araucanía con 9% cada una.
Efectivamente, las regiones donde se concentran los mayores números también son los territorios donde hay mayor población. ¿Se puede promover la movilidad regional? Valenzuela señala que “no hay incentivos, salvo zonas muy extremas o provincias que están muy aisladas, no existe el otorgar beneficios económicos o sociales por estar en ellas. Hay una arquitectura que es una mezcla de neoliberalismo con una distorsión de una idea de la rentabilidad social de los proyectos, entonces si es por rentabilidad, vamos concentrando toda la población no sólo en Santiago, pues ahora está el problema del centralismo regional, donde hay muchas ciudades intermedias con malos equipamientos y que van empobreciéndose más”.
Horst señala que la situación actual podría ser un motor que genere cambios a largo plazo: “Hay cosas que hay que avanzar para poder generar las condiciones para que la gente pueda vivir en otros lugares. No me extrañaría que en 10 años estemos conversando cómo este episodio de pandemia y remotización de servicios ayudó a la descentralización. Puedo estar súper equivocada, pero creo que hoy la telemedicina, el teletrabajo, son un tipo de cosas que te pueden generar condiciones nuevas que te permiten un cambio, pero son súper paulatinos”.

Las propuestas de avance

A fines de septiembre y comienzos de octubre, el gobierno ingresó al Congreso Nacional dos proyectos de ley sobre el tema: uno que fortalece la descentralización financiera de los gobiernos regionales, establece normas sobre responsabilidad fiscal y crea fondos para dotarlos de las herramientas necesarias (Boletín 13815-05), y otro para implementar adecuadamente el proceso de descentralización del país (Boletín N° 13.823-06).
Ambas iniciativas –que cuentan con urgencia simple para su tramitación en el Senado y se encuentran en el primer trámite Constitucional– buscan complementar y regular lo dispuesto en la ley de elección de gobernadores regionales, comenzando un adecuado traspaso de competencias y recursos financieros una vez compuesta la administración provincial, tomando en cuenta las consideraciones de la Mesa Técnica de Descentralización conformada en junio de 2019.
¿Cuáles son los riesgos a los que se debe estar alerta? Desde Espacio Público indican a que haya conflictos entre las instituciones, específicamente en materia de competencias; falta de claridad en el traspaso de competencias; problemas de legitimidad en los actores, tal como el gobernador regional que podría no cumplir con las expectativas ciudadanas en caso que no cuente con los recursos necesarios para ejercer su cargo; incertidumbre presupuestaria, dada la falta de previsión de los recursos con los que contará el presupuesto regional y la falta de autonomía que tienen para planificar gastos de largo plazo; tener un riesgo alto de corrupción, por lo que se debe reforzar los controles y propiciar mayores niveles de rendición de cuentas a diferentes instituciones del país; y dificultades legales y culturales respecto al trabajo de los funcionarios públicos involucrados en el sistema, sin tener claridad sobre cómo ocurrirán los traspasos de servicios.
No obstante, Horst advierte que hay un problema anterior: “No nos hemos puesto de acuerdo o quizás nadie tiene muy claro cuál es el proceso de descentralización que se quiere llevar. Algunos hablan de ir hacia un país regionalista, que sería más cercano a uno federal. Otros plantean un país descentralizado más a la nórdica, que es con dos niveles de gobierno, donde los gobiernos regionales coexisten con los locales, pero no son dependientes, sino que regulan ámbitos distintos. Yo siento que no está claro por dónde se quiere avanzar, no veo un proyecto en común. Entonces, que lo diga la Constitución al final del día va a valer poco si el resto de nuestra estructura administrativa y política no conversa con eso”.
Sin embargo, todo cambio constitucional actual apunta al gobierno regional y todavía queda una división subnacional más: las municipalidades.
Siendo la institución local más pequeña y de contacto directo con las comunidades vecinales, desde la Asociación de Municipalidades de Chile (Amuch) realizaron un documento con siete propuestas para ser tomados en cuenta en el proceso constituyente (ver artículo).
Los ediles que integran la instancia señalaron que los últimos sucesos que ha vivido Chile han mostrado la importancia del rol municipal en la vida cotidiana de las personas: “Con el estallido y la pandemia, hemos demostrado que los gobiernos locales somos la cara visible del Estado, podemos resolver problemas. Con este proyecto queremos que los gobiernos locales tengan autonomía y que todos los servicios sean iguales”, argumentó el alcalde de Santiago, Felipe Alessandri, en el lanzamiento del texto.
Por su parte, el ahora ministro del Interior y exalcalde de Estación Central, Rodrigo Delgado, indicó que “a lo menos un 30% del presupuesto (de la Nación) debe distribuirse a través de las municipalidades; contemplar la realidad territorial y sus diferencias al momento de legislar y establecer políticas públicas; colocar al centro y como principal prestador de servicios a los municipios y no el Estado central”.
El objetivo de la Amuch es promover la modernización y profundizar la autonomía administrativa, a través de atribuciones y recursos para mejorar la calidad de vida en sus comunas, ya sea desde una reforma constitucional del texto actual o bien que sean conversaciones que se levanten en la Convención Constituyente.
No obstante, para Horst el proceso de descentralización no puede depender sólo de lo que quede escrito en la propuesta constitucional, sino que requiere de acuerdos transversales: “Más allá de lo que diga la Constitución, va a depender de las políticas que se vayan implementando. Es altamente factible que en la Constitución termine diciendo que Chile es un país unitario y descentralizado. Supongamos que eso es así. Si finalmente no haces un proceso de descentralización fiscal, no fortaleces los gobiernos locales y regionales, eso queda en nada. En la descentralización hay muchos temas que no son políticos, pero se requiere de voluntad y eso no se ha hecho”.
Por Valentina Matus Barahona
Fecha 04 Dic 2020