La discusión respecto a los dos tercios ha estado presente en múltiples instancias de la Convención Constitucional. En el proceso de elaboración del reglamento de la Convención, se han expresado posturas tanto a favor como en contra de este umbral de votación para la incorporación de normas constitucionales al texto redactado por la convención. Actualmente, este se encuentra contenido en el artículo 94 del reglamento general que está en discusión. La posición adoptada por el pleno fue de aprobar el reglamento general y definir que las indicaciones realizadas al mismo se ratifiquen o rechacen por mayoría simple. Debido a la expresión de preferencias en dicho tema que han hecho las diferentes tendencias políticas, es presumible que el quórum de 2/3 será ratificado en la votación particular.
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Introducción
El quórum de 2/3 establecido para aprobar normas constitucionales ha sido una de las polémicas persistentes desde la firma del acuerdo del 15 de noviembre de 2019, y que ha estado en discusión en múltiples instancias de la Convención Constitucional. La ley 21.200 establece que tanto las normas como el reglamento de aprobación de estas debe aprobarse por dos tercios. En el proceso de discusión del reglamento general de la Convención Constitucional, este tema ha estado presente en la discusión por comisiones y en la aprobación del pleno.
En esta última instancia, la posición adoptada (a partir de una propuesta de la mesa directiva), fue de aprobar el reglamento general y definir que las indicaciones realizadas al mismo se ratifiquen o rechacen por mayoría simple. Por lo tanto, cualquier indicación que tenga por objetivo modificar dicho quórum puede ser aceptada o rechaza, en lo que respecta a la Convención, por una mayoría simple. Debido a la expresión de preferencias en dicho tema que han hecho las diferentes tendencias políticas que integran el órgano constituyente, es presumible que el quórum de 2/3 será ratificado en la votación particular. Si bien este mecanismo genera dudas respecto a su apego a la norma constitucional, sí permite proyectar que la discusión de normas constitucionales se iniciará habiendo ratificado dicho quórum, lo cual permite entrar a la discusión de contenidos constitucionales.
A continuación, se hace referencia a algunos de los argumentos que pueden surgir en este debate y los actores asociados a estas posturas, además de una proyección.
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Actores y argumentos
Tanto los 2/3 como el concepto de la “hoja en blanco” fueron claves en noviembre de 2019 para destrabar la negociación y lograr acuerdo entre las fuerzas parlamentarias para poder aprobar la reforma constitucional que habilita el proceso constituyente (Ley 21.200).
Sin embargo, dicho quórum ha sido cuestionado constantemente por distintos actores políticos, particularmente por aquellos que no suscribieron el acuerdo desde la izquierda política, correspondientes a sectores vinculados a Chile Digno, Movimientos Sociales, Lista del Pueblo y Pueblos Originarios. Entre los argumentos que expresan estos sectores se afirma, principalmente, que la determinación del quórum de la convención constitucional debería ser una decisión que se tome por acuerdo de sus propios miembros, en relación con la caracterización de la Convención como un espacio que expresa un poder originario que hacen estos grupos. En ese sentido, cuestionan que otros sectores pretendan, desde su perspectiva, dar un cierre sin discusión a esta controversia.
En segundo lugar, se afirma que dicho quórum les daría un poder excesivo a algunos grupos políticos (en particular, a Vamos por Chile, que fue el grupo que propuso dicho quórum en la discusión del acuerdo), lo cual le permitiría detener algunas disposiciones constitucionales que tiendan al cambio o transformación social. En dicho aspecto, se suele vincular el quórum a aquel establecido en la Constitución de 1980[1].
En tercer lugar, se puede argumentar que dicho umbral puede dar como resultado el establecimiento de una “constitución mínima”, vale decir, una constitución de pocos contenidos y que no incorpore algunos de los elementos que resultan relevantes para estos grupos. En este aspecto, el quórum de 2/3 para la elaboración de normas constitucionales sería inusual en procesos comparables.
Por otra parte, se pueden diferenciar las posturas a favor del quórum de 2/3 que poseen los sectores vinculados al Frente Amplio (FA), así como a la Lista del Apruebo (LdA) e Independientes No Neutrales (INN), de aquellos vinculados a Vamos por Chile. Para los sectores vinculados a la derecha, el quórum fue uno de los requisitos que habilitó el acuerdo del 15 de noviembre. Desde su perspectiva, este requisito permite que todos los grupos tengan un poder de negociación relevante en la redacción de las normas; y constituye un incentivo para la negociación de grandes acuerdos para la redacción de los contenidos constitucionales. También se argumenta que la determinación del quórum no es parte de las facultades de la Convención Constitucional, puesto que este ya se encuentra establecido en la ley 21.200, y por lo tanto la Convención no puede rechazarlo ni modificarlo, solo ratificarlo. De otra manera, la Convención se excedería de sus funciones y sus actos podrían ser reclamados ante la Corte Suprema.
Mientras que, por los sectores vinculados al FA, LdA e INN se comparten algunos de estos argumentos, aunque con matices. En particular, se suele reforzar la importancia del quórum de los 2/3 como incentivo para lograr acuerdo. En particular, se afirma que la combinación de este elemento con el concepto de “hoja en blanco”, resulta un importante elemento para guiar la discusión de las normas constitucionales, así como una diferencia fundamental con el quórum establecido en la Constitución de 1980. Bajo dicho régimen, se argumenta, ya venía impuesta una visión política y económica específica de la dictadura militar y que no habría podido ser superada en las distintas reformas constitucionales. Por lo tanto, en ese aspecto los sectores asociados a la defensa de dicho modelo solo necesitaban un tercio de los miembros para bloquear reformas relevantes, lo cual además se combinaba con la existencia del sistema binominal, que tendía a equiparar la representación legislativa de grupos dispares en poder electoral. En cambio, con una hoja en blanco no existe una determinada visión que domine el proceso, por lo cual las todas las fuerzas están incentivadas a lograr acuerdos para poder incorporar al texto constitucional los elementos que les resultan relevantes.
En cuanto a la legalidad de un posible cambio a esta norma, la visión de VpC es compartida por convencionales de LdA e INN, mientras que del FA se suele argumentar, más bien, que dicho cambio puede ser acordado por el Congreso y que no resulta conveniente o necesario, puesto que los sectores asociados a la derecha no obtuvieron un tercio de los escaños de la Convención. En dicho aspecto, se recalca también que ninguna coalición (tanto de partidos políticos como de listas de independientes) obtuvo un tercio, lo cual refuerza la necesidad de acuerdos. Y, dada la existencia de esta situación, se argumenta que resulta más conveniente finalizar la discusión del reglamento sin modificar el quórum para pasar a la discusión de contenidos, donde presumen que se pueden lograr importantes acuerdos. También se argumenta que, si bien el umbral de 2/3 puede ser comparativamente alto, sí se ha utilizado en algunos países para la elaboración de normas constitucionales.
[1] En la Constitución de 1980 se establecen distintos quórums para su reforma. La mayoría de los capítulos poseen un requisito de aprobación por parte de 3/5 de los miembros de la Cámara y Senado para su reforma, mientras que existen capítulos que poseen un quórum más alto, correspondientes a las 2/3 de los miembros en ejercicio. También existen leyes orgánicas constitucionales, que poseen un umbral de 4/7 para su reforma.
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Proyección
Por el mecanismo adoptado por el pleno de la Convención, el reglamento se aprobó en general y posteriormente se dará paso a la discusión en particular, donde existe una indicación de Chile Digno, Movimientos Sociales, Lista del Pueblo y Pueblos Originarios para reducir el quórum a 3/5, además de una solicitud de votación separada por parte de Vamos por Chile. En la discusión, es probable que se reiteren los argumentos ya mencionados. Y por la correlación de fuerzas, donde FA, LdA, INN y VpC han respaldado los 2/3, es probable que este se apruebe bajo el requisito de la votación de indicaciones por mayoría simple establecido por el pleno.
Sin embargo, es posible que los convencionales de VpC objeten este mecanismo, puesto que la ley 21.200 establece que el reglamento de aprobación de normas constitucionales también debe ser ratificado por 2/3. Por lo tanto, al aprobar una votación particular que se realice por mayoría simple, se estaría vulnerando dicha disposición y ese grupo puede evaluar acudir a la Corte Suprema. También es posible que, al estar establecido como una materia de mayoría simple, se pueda insistir en una reforma al reglamento que modifique dicho umbral. También se debe considerar lo establecido por la Comisión de Participación, según la cual las materias que no obtengan 2/3 pero sí 3/5 podrían ser sujetas a plebiscitos dirimentes (ver informe de controversias).
Sin embargo, también es posible que una vez que inicie la discusión de comisiones temáticas, se privilegie la discusión de los contenidos constitucionales por sobre las disposiciones reglamentarias. Y si efectivamente se logran acuerdos de 2/3 en un número considerable de materias constitucionales, es posible que se reduzca el interés en modificar esta materia y se empiece a apuntar a redactar normas que privilegien la aprobación del texto en el plebiscito de salida.