Participación y representatividad: En busca de la legitimidad para el proceso constituyente

Valentina Matus Barahona
2 Oct 2020

Chile se enfrentará este mes a una de las decisiones más importantes de su historia contemporánea: redactar o no una nueva Constitución. La pandemia de Covid-19 ya puso una vez en jaque la elección y obligó a suspender la fecha original, y ahora hay sectores que a priori cuestionan la validez del proceso si quienes están contagiados no pueden votar. Otros hacen hincapié en otro factor más transversal: la participación. En los últimos años, elección tras elección, la abstención electoral no ha hecho más que aumentar, sobre todo después de promulgarse la inscripción automática y el voto voluntario. Cada vez son menos las personas que eligen a las autoridades, lo que abre un flanco a la real representatividad ciudadana en instancias clave. Ahora hay quienes temen que eso se extienda al proceso constituyente. Los expertos y expertas coinciden en la solución: a mayor participación electoral, mayor legitimidad.

“El plebiscito es la elección más importante de los últimos 30 años”. La idea es compartida por el gobierno, parlamentarios, autoridades y políticos de distintas trincheras, como Carmen Frei, José Antonio Kast y Beatriz Sánchez. Quizás, es el único consenso transversal por estos días. Chile se jugará una decisión mayor: aprobar o rechazar la redacción de una nueva Constitución, iniciando un proceso que podría dejar atrás el documento promulgado durante la dictadura de Augusto Pinochet, y que ha experimentado poco más de 50 modificaciones en los últimos 40 años

Es por esto que desde todos los sectores políticos han señalado que trabajarán para que sea un proceso democrático, transparente y con la mayor participación posible. 

Garantizar a todos y todas que se cumplirá ese último punto es uno de los más grandes desafíos que enfrentará el gobierno en la previa al plebiscito del 25 de octubre. Las condiciones generadas por la pandemia de Covid-19 lo hacen más difícil aún, pero es un problema que viene de antes. Elección tras elección, la participación electoral ha sufrido una progresiva y drástica baja en los últimos años. En la última elección presidencial y parlamentaria, a fines de 2017, sólo votó el 49% de las personas habilitadas para sufragar. 

Sectores del oficialismo han cuestionado la realización del plebiscito e incluso han advertido acerca de su validez: "Yo creo que el plebiscito no va a tener legitimidad (...) No es solo un problema de hacer campaña, es un problema de legitimidad del proceso, ese es el problema de fondo", señaló la senadora y presidenta de la UDI, Jacqueline Van Rysselberghe, en una entrevista con CNN Chile. Para la parlamentaria de la Región del Bío Bío, que los casos activos de Covid-19 y sus contactos estrechos no puedan concurrir a las urnas tiene como consecuencia un gran problema legitimidad en el proceso electoral.

Una solución a esto fue propuesta por senadores de Renovación Nacional (RN) y otros liderados por Francisco Chahuán, quienes presentaron un proyecto de ley para establecer una participación mínima del 50% del padrón electoral. De no alcanzarse, proponen realizar otra consulta en los siguientes 30 días. Si bien la iniciativa fue acogida y se encuentra en primer trámite constitucional, ahí está abandonada y sin ser siquiera discutida. 

Según la encuesta Cadem, y a pesar de que con los meses ha disminuido el interés por votar en el plebiscito, a fines de agosto todavía eran más del 60% quienes confirmaban que tenían totalmente decidido ir a los locales de votación y sufragar por cualquiera de las opciones en las papeletas.

Más allá de los datos, con el debate quedan varias preguntas dando vueltas en el aire. ¿Debería tener una elección popular un piso mínimo de participación para ser considerada legítima? Si es así, ¿dónde hacer el corte? ¿40, 50, 60%, cuánto es suficiente para que un resultado sea válido? ¿Y esto es sólo para un plebiscito como el que se llevará a cabo en octubre o también para la elección de autoridades? ¿Se puede evaluar la legitimidad del Presidente, por ejemplo, o de parlamentarios u otros porque sólo participó en su elección una porción minoritaria del padrón? ¿Cuál es el antecedente en caso que se realice la elección de convencionales constituyentes? ¿Deberá retormarse la conversación por el voto obligatorio? Así como preguntas hay muchas, respuestas también. Contexto Factual analizó los datos y conversó con expertos para intentar responderlas. 

Elecciones de 2017 como punto de referencia

El 19 de noviembre de 2017 se definió en las urnas que Sebastián Piñera y el senador Alejandro Guillier irían a una segunda vuelta para decidir quién se sentaría en La Moneda por los siguientes cuatro años. Cuando llegó esa instancia, Piñera ganó con el 54% de los votos. ¿Eso significa que más de la mitad de la ciudadanía le dio su apoyo? 

No. 

En rigor, fue poco más de un cuarto, porque de las 14.308.151 personas que estaban entonces habilitadas para sufragar, para esa segunda vuelta sólo fue a votar el 49%. Menos de la mitad. Así que sí, sacó el 54% pero de ese 49% que participó en el proceso, por lo que su representatividad real frente al total de ciudadanos y ciudadanas con derecho a voto es de apenas un 26,5%. Y para la primera vuelta fue incluso menor, pues la participación fue aún más baja.   


Si esto llegase a repetirse en el plebiscito, sólo la mitad de la población decidiría si efectivamente quiere aprobar o rechazar la redacción de una nueva Constitución. Para algunos es parte del juego democrático, mientras que para otros -al menos frente a esta consulta sobre el futuro de la Constitución- sería sinónimo de ilegitimidad para todo el proceso.

Para Patricio Santamaría, presidente del Consejo Directivo del Servicio Electoral (Servel), esto no sería un problema, y lo argumenta poniendo como ejemplo justamente los resultados del balotaje presidencial: “El Presidente Piñera fue electo en segunda vuelta con el 49% de participación de la ciudadanía y nunca se le ha cuestionado la legitimidad", señaló en Radio Cooperativa.

“En Chile se está haciendo un plebiscito de entrada y otro de salida. Es decir, primero se verá el nivel de apoyo y luego, una vez que se lleve a cabo todo el proceso y se elabore una nueva Constitución, será votada su aprobación final”, señala la investigadora y consultora en FLACSO-Chile, Lucía Miranda, argumentando que la votación del próximo 25 de octubre no será el único antecedente a mirar. 

Por su parte, el profesor asistente de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, Daniel Brieba, dice que “la legitimidad nunca es cero a uno, nunca es sí o no, siempre son grados. Mientras más gente vote, más legítimo va a ser percibido todo el ejercicio. Si votara la misma cantidad de gente que votó en la presidencial pasada, creo que sería una mala señal en términos de que el proceso no está generando la participación que se esperaba para, justamente, relegitimar nuestra política. Pero desde el punto de vista formal, obviamente que sí es legítima”.

La otra batalla

“La madre de todas las batallas será el próximo 11 de abril de 2021, cuando se elija a los convencionales", dijo la diputada Paulina Núñez (RN), quien fue secundada por el ministro de Defensa y expresidente de su partido, Mario Desbordes. Como ellos, no son pocos quienes incluso antes de que se instalen las urnas en los locales de votación, ya dan por aprobada la redacción de una nueva Constitución y no piensan mucho en el 25 de octubre, sino en lo que viene después: las elecciones de convencionales constituyentes en abril del próximo año. 

La elección más similar a la de convencionales fue la de diputados de 2017, pues independiente de que gane la opción Mixta –con una formación de 186 integrantes, mitad parlamentarios y mitad electos mediante sufragio– o Constituyente –155 integrantes electos popularmente–, el mecanismo de selección es similar: se dividirá por distritos y tendrá resultados proporcionales, con un sistema de listas. Sólo habrá cambios en caso de que gane la Convención Constitucional y se deba aplicar paridad en la elección y en su composición. 

Ahora, si la discusión sobre legitimidad y representatividad se lleva a la arena de esa elección, habría que mirar las cifras del último proceso similar: las parlamentarias de 2017. 



Los distritos con mayor participación respecto a los y las votantes habilitados para sufragar fueron el 17 (Región del Maule), 11 (Región Metropolitana) y 10 (Región Metropolitana) con 72%, 59% y 49% de participación, respectivamente. De los 21 parlamentarios que fueron electos en aquellos territorios, sólo cinco ganaron sus escaños con más del 10% de los votos y sólo uno obtuvo este porcentaje respecto del total del padrón electoral de su distrito: el diputado Giorgio Jackson (RD).

Por otro lado, de los distritos con menor participación fueron el 1 (Región de Arica y Parinacota), 18 (Región del Maule) y 2 (Región de Tarapacá) con 22%, 29% y 31% de participación, respectivamente. De los 10 parlamentarios que fueron electos en aquellos territorios, sólo dos fueron electos con menos del 10% de los votos de quienes fueron a votar y pero cinco obtuvieron menos del 5% del total de la población habilitada para sufragar de su distrito: Luis Rocafull (PS), Ignacio Urrutia (UDI), Rolando Rentería (UDI), Manuel José Matta (DC) y Jaime Naranjo (PS).

¿Quiénes obtuvieron los porcentajes más bajos en la elección si se compara con el padrón total de sus distritos? Fueron los militantes de Revolución Democrática Natalia Castillo (0.95%) y Gonzalo Winter (1.12%), los comunistas Boris Barrera (1.15%) y Amaro Labra (1.63%) y los oficialistas Juan Manuel Fuenzalida (1.69%), de la UDI, y Karin Luck (1.69%), de RN.

Si a pesar de la baja proporción de votos obtenidos resultaron electos, se debe al sistema proporcional con método D’Hont, que busca que la cantidad de escaños sean determinados en proporción a los votos obtenidos por las listas electorales, y no por cada candidato. En simple, los parlamentarios nombrados anteriormente se vieron beneficiados porque sus compañeros de lista lograron el volumen suficiente de votos que les permitió arrastrarlos con ellos al Congreso. 


Los diputados que obtuvieron los mayores porcentajes en la elección fueron Vlado Mirosevic (PL) con 60,7%; José Miguel Castro (RN) con 41,1%; Gabriel Boric (CS) con 30,5%, Renzo Trisotti (UDI) con 26,8%; y Nino Baltou (UDI) con 23,2% de los votos de su distrito. 

Ahora bien, si se miran esos mismos resultados respecto no a los votos válidamente emitidos, sino que en proporción del padrón total de sus territorios, su representatividad real cae abruptamente, y solo Castro, Mirosevic y Boric se mantienen en el grupo con 16,5%, 13,1% y 11,8%, respectivamente. Al grupo se suman Giorgio Jackson (RD) con 10,9% y Alejandra Sepúlveda (FRVS) con 10,1% de los sufragios. En otras palabras, de los 155 diputados y diputadas en ejercicio sólo obtuvieron más del 10% de votación de toda la población de sus distritos. 

Como el sistema será el mismo que se aplicará en una eventual elección de convencionales, la alta o baja representatividad que podrán alcanzar quienes se postulen dependerá exclusivamente de cuánta gente asista efectivamente a votar.

“Los sistemas proporcionales con listas abiertas, que es lo que tenemos en Chile, están diseñados para asignar los escaños según los votos que sacó la lista y no cada persona individual. Pero es un sistema quizás un poco complicado de entender y mucha gente no lo conoce, y por eso miran la legitimidad individual de cada persona en términos de votos”, argumenta Brieba. 

El director del Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales, Claudio Fuentes, explica algo similar: “Cuando votas por alguien que pertenece a la lista, estás votando por esa ideología o programa. Para la conformación de una Convención, la idea es que las ideas se vean representadas y, por lo tanto, están las listas. No vería un problema de legitimidad ahí”. 

Piso mínimo de 3%

Junto a la indicación que rebaja de 155 a 134 diputados o diputadas en el proyecto de ley que busca reducir el número de integrantes de la Cámara de Diputados y del Senado, el gobierno también propone un porcentaje mínimo de votos para que los parlamentarios sean electos: 

“Si alguno de los candidatos a quien corresponda asignar un escaño obtiene menos del tres por ciento de los votos válidamente emitidos, no se le asignará el escaño, sino a aquel candidato de mayor votación entre los candidatos del pacto, que hubiere obtenido un porcentaje de tres por ciento o más”.

Si una indicación como esa hubiese regido en las elecciones de 2017, 12 diputados o diputadas de las tres principales fuerzas políticas del país habrían quedado fuera del Congreso.


Brieba, quien también es doctor en Ciencia Política de Oxford, no está de acuerdo con la propuesta del gobierno: “Pervierte un poco su lógica. En ese caso es mucho más natural, más ordenado, simplemente prohibir los pactos entre partidos. Con eso se solucionaría buena parte de las votaciones bajas, si eso es lo que realmente se busca”.

Fuentes ve una opción alternativa: “Efectivamente subir los umbrales ayudaría a que aquellas candidaturas que lleguen al poder tengan mayor votación. Lo que yo haría sería una reforma para permitir el voto por lista, que ayudaría mucho a entender el sistema y que puedas, por ejemplo, votar por un individuo o votar por una lista, porque tú adhieres a la lista pero no necesariamente a una persona. Esto reforzaría mucho más la idea de que uno vota por los programas de la lista”.

Ahora, si la regla del 3% se extendiera a la votación comparada con el padrón total, 64 diputados y diputadas no podrían haber sido elegidos en su cargo. Es decir, el 41,3% de los miembros de la Cámara.


¿Reponer el voto obligatorio?

El 27 de marzo de 2009 se promulgó la reforma constitucional que, entre otras cosas, estableció la inscripción automática en los registros electorales de todos los chilenos y chilenas al momento de cumplir 18 años y la voluntariedad del voto, aunque recién se hizo efectiva cuando en enero de 2012 se hizo ley su regulación. Se eliminaba así el sufragio obligatorio para hacer frente a un padrón que envejecía y a una cada vez mayor abstención de los jóvenes por participar en los procesos. 

Con ello, de la noche a la mañana se amplió el universo de potenciales votantes, generando de paso un nuevo desafío para el mundo político: ya no bastaba con convencer a los electores de que votaran por un candidato o proyecto específico, ahora además había que seducirlos para que fueran a votar. Y en eso, todos los sectores han fracasado. Si bien la iniciativa nació como una forma de promover la participación, la experiencia hasta ahora ha demostrado que una vez que se le dio la posibilidad a toda la ciudadanía de ir o no sufragar como una opción personal y no una obligación con riesgo de sanciones, menos de la mitad decide hacerlo. 


El Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) ha señalado que Chile presenta una de las mayores bajas en la participación electoral en el mundo. Entre las causas de por qué las personas están dejando de votar se encuentran, según el organismo internacional, un diseño político-institucional mediocre; un debilitamiento del sistema de representación y rol de los partidos políticos; un declive en la percepción de la eficacia política; transformaciones en la estructura social chilena; cambios en la juventud del país; y falta de educación ciudadana con foco en lo institucional. 

Desde 2018 se han ingresado siete proyectos para restablecer el voto obligatorio. Uno fue rechazado, dos se mantienen en discusión (Boletín 13212-07 y Boletín 12346-07) y los otros cinco siguen en primer trámite constitucional. 

En mayo de 2019, el Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales presentó una encuesta junto a Criteria en la que se consultó a parlamentarios y ciudadanos comunes y corrientes respecto a distintas reformas políticas. Los resultados arrojaron que el 67% de los congresistas y el 58% de los ciudadanos encuestados prefieren el voto  obligatorio, “lo que rompe una tendencia observada en otros estudios donde se prefería el voto voluntario”.

Miranda, quien también es doctora internacional en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Salamanca-Sciences Po Paris, está a favor del voto obligatorio no sólo por sus implicancias políticas, sino que también sociales y analíticas: “Creo que, por lo que se observa de sondeos, la participación por un plebiscito será más amplia, pero también depende mucho el contexto y de cómo la pandemia se ‘use’ para alentar o desalentar la participación electoral. En este sentido, tanto para un sistema de repartición de votos como el D'Hont, como si se quiere poner porcentaje mínimo de votos para acceder a un asiento en el Congreso, lo idóneo es que el voto sea obligatorio porque si no genera muchas asimetrías, se pierde la capacidad de predecir resultados”.

“Sería bueno reinstaurar el voto obligatorio. Creo que es una obligación cívica que es una afectación muy mínima a la libertad y la verdad es que la mayoría de la gente, cuando es obligada a votar, va a hacerlo y la mayoría no vota nulo. Creo que técnicamente llevaría a que se escojan gobiernos que empiecen su mandato, por lo menos, con más legitimidad”, agrega Brieba.

Por su lado, Fuentes también se muestra a favor de la medida: “Es fundamental el voto obligatorio por varias razones. Primero, si es voluntario, los que van a votar, sobre todo en sectores urbanos, son los sectores medios y medios altos y no los sectores más pobres, por lo tanto el voto voluntario sesga en favor de aquellos que son de esos sectores, y el legislador está gobernando para los que van a votar. Con un voto obligatorio tendría que legislar para todos. Segundo, le da mayor legitimidad a los gobernantes. Es distinto un Presidente como Piñera que recibió un 27% del universo total de los votos o Bachelet que recibió el 26% del universo de electores totales; versus Aylwin o Frei que recibieron cerca del 50% del universo total de electores. La legitimidad con la que llega un Presidente es mucho mayor y eso ayuda ciertamente a la gestión del gobierno”.

Si bien el voto no es obligatorio para el plebiscito del próximo 25 de octubre, sí lo será para el plebiscito de salida para ratificar o rechazar una nueva Constitución: “El sufragio en este plebiscito será obligatorio para quienes tengan domicilio electoral en Chile”, indica el artículo 142 de la Constitución.

Sin embargo, votar no significa necesariamente estar a favor de un candidato u opción en específico. Lucía Miranda, quien también integra la Red de Politólogas, agrega que la abstención también es un fenómeno que se debe estudiar: “Entre otras cosas, se ha tendido a deslegitimar y confundir respecto del significado y diferencia entre votar en blanco, votar nulo y abstenerse. Son comportamientos que muestran actitudes muy distintas hacia el sistema político y la democracia en general”. 

No obstante, el plebiscito no podrá ser una instancia para este estudio, dado que votos nulos y blancos serán considerados como no emitidos. 


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