Niveles de presidencialismo en el debate constitucional

Valentina Matus Barahona
17 Ago 2020

Hace casi cien años que Chile se rige por un sistema presidencial donde la separación de los poderes del Estado ha sido clave para el desarrollo democrático. Sin embargo, a lo largo de los años y los cambios constitucionales, se ha reforzado la figura de la máxima autoridad. En medio de una profunda crisis política e institucional, ha tomado cada vez más fuerza un debate que ya se ha dado en otras oportunidades y que en el marco del proceso constituyente plantea varias preguntas aún abiertas: ¿está nuestra Carta Magna demasiado concentrada en la figura presidencial? ¿Le otorga más atribuciones de las que debiera? Y, de ser así, ¿debería cambiar?

Habían sido jornadas arduas en el Congreso Nacional. Por esos días, la gran pelea política estaba en la arena de los derechos de las mujeres y los niños y niñas: la Ley de Postnatal de Emergencia. 

Había que votar si se seguía adelante o no con la iniciativa y estaban, por un lado, los que decían que era algo válido que había que aprobar; por el otro, los que aseguraban que era un proyecto inconstitucional, pues implicaba gasto para el Estado y no había sido ingresado por el Presidente Sebastián Piñera, sino por un grupo diputadas. Días después, el 22 de junio, el Mandatario acusaba desde La Moneda que hay parlamentarios que “reconocen explícitamente la inconstitucionalidad de sus proyectos. Sin embargo, perseveran en ellos en virtud de la bondad de sus objetivos, como si el fin justificase los medios”.

Argumentando que el respeto a la Constitución y las leyes eran “esenciales para la existencia y buen funcionamiento de la democracia”, Piñera defendía las atribuciones especiales y exclusivas que la misma Carta Fundamental le otorga como Presidente de la República. Y para ello, anunció que convocaría a un grupo de expertos para proponer perfeccionamientos a la forma en que el Congreso determina la admisibilidad o inadmisibilidad de las mociones y proyectos de ley. Finalmente no lo haría, pero con eso buscaba evitar que avancen propuestas que no respetan la Constitución y, en específico, las facultades presidenciales para legislar.

“Es algo particular. En el país que inventó el sistema presidencialista, que es Estados Unidos, no existen leyes de iniciativa exclusiva del Presidente. El país paradigmático del presidencialismo es Chile. Acá, si uno lo piensa, el principal legislador no es el Poder Legislativo, es el Presidente de la República”, dice el  académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, Javier Couso.

Poco antes, el gobierno anunció que haría reserva de constitucionalidad al proyecto que prohíbe el corte de servicios básicos en medio de la crisis sanitaria. Aunque al final no lo hizo, cuando el proyecto fue aprobado por el Congreso Nacional, el Presidente vetó su promulgación, realizándole cinco observaciones para subsanar las normas que establecen cargas o compensaciones a las empresas, y así no exponer al Estado a eventuales demandas y resguardar su patrimonio.

Las indicaciones presidenciales fueron rechazadas por la Cámara de Diputados y el Senado, y el proyecto, al final, fue promulgado el 5 de agosto. Sin embargo, los actos del mandatario refuerzan el debate sobre las diferentes interpretaciones que puede tener la Constitución y cómo dependiendo de ella, se puede concentrar el poder, no solo de administración del Estado sino que de legislación, en la Presidencia.

Chile es un país presidencialista desde que el Presidente Arturo Alessandri Palma lo instauró como sistema en la Constitución de 1925. Más adelante, su sucesor, Eduardo Frei Montalva, lo fortaleció mediante una serie de reformas a fines de los ‘60. En dictadura, fue el sistema que se mantuvo con la Constitución de 1980, legitimando de cierta forma el poder ilimitado de Augusto Pinochet, para luego, en democracia, consolidarse la figura del Presidente de la República como la de mayor fuerza del sistema de gobierno.  

Sobre si es o no el mejor mecanismo, ha habido varios debates en las últimas décadas. Y con el Presidente Piñera y la oscilación de su baja aprobación ciudadana en los últimos meses, en varios sectores resurgió la discusión. Pero no sólo tiene que ver con quién esté a la cabeza de un gobierno o un momento específico, sino con las atribuciones y límites que le confiere la Constitución a quien ejerza el cargo.  

¿Cuál es el nivel de presidencialismo de nuestra carta fundamental? ¿Cómo afecta esto a los otros poderes del Estado? Contexto Factual planteó estas preguntas a diferentes expertos en materia constitucional. Aunque plantean posiciones y miradas distintas, todos concuerdan en algo: la discusión sobre la concentración de las atribuciones presidenciales no podrá quedar fuera de la conversación del proceso constituyente.

La concentración del poder

La Constitución determina que las atribuciones especiales del Presidente de la República son 20; las de la Cámara de Diputados, dos; las del Senado 10; el Congreso Nacional en su conjunto tiene una; y las del Poder Judicial se especifican en el Código Orgánico Constitucional, acordadas mediante un ley orgánica constitucional (LOC). Las tres ramas operan de manera autónoma, no obstante, expertos han señalado que las tareas del Ejecutivo y el Legislativo muchas veces confluyen. 

La profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de Chile, Ana María García, argumenta que “el órgano ejecutivo en Chile está muy vigorizado, con una gran cantidad de atribuciones. Es un órgano colegislador con el Congreso y tiene la iniciativa, no solo de ley, sino que específicamente tiene iniciativa exclusiva de los proyectos que signifiquen gastos fiscales. Es una manera de ordenar las finanzas, porque al Presidente le corresponde el gobierno y administración del Estado”.

El Congreso puede hacer invitaciones al Presidente de la República a participar de las discusiones en sala o en comisiones en discusiones de proyectos y aprobar o desechar los tratados internacionales que presente la máxima autoridad antes de su ratificación. Ahora bien, el mandatario o mandataria de turno puede hacer exigencias directas al Parlamento, como poner urgencia a la discusión de leyes, pedir que se cite a sesión a cualquiera de las ramas del Congreso Nacional, velar por la conducta ministerial de los jueces y demás empleados del Poder Judicial, cuidar la recaudación de rentas públicas, e incluso tiene poder de veto como se demostró en la discusión de servicios básicos.  

A juicio de Javier Couso, “el Presidente no es sólo el que detenta el Poder Ejecutivo, sino el que tiene el 80% del Poder Legislativo. Nuestro Poder Legislativo sólo tiene el poder de negarse a hacer cosas, pero no maneja su agenda. Tenemos un poder legislativo completamente minimizado, la Constitución del 80’ lo agravó aún más, pero venía de antes. Es un problema que infantiliza al Poder Legislativo, y es malo porque lo obliga, por ejemplo, a hacer acusaciones constitucionales frívolas”. 

Desde el retorno a la democracia se han realizado 32 acusaciones constitucionales, de las cuales tres resultaron en culpabilidad del acusado y una con culpabilidad parcial. Dentro de las más recientes destacan las realizadas tras el estallido social del 18 de octubre, cuando se acusó al Presidente Sebastián Piñera, al Intendente de la Región Metropolitana, Felipe Guevara, –ambas que fueron rechazadas– y al ex ministro del Interior, Andrés Chadwick, qué fue aprobada y lo restringe de ocupar cargos públicos por un periodo de cinco años. 

¿Hay limitaciones?

Los expertos mantienen posturas disímiles respecto a que las funciones de la máxima autoridad puedan entrar en conflicto con las del Congreso Nacional.

“Lo importante es que haya requisitos de la Constitución que no puedan quebrantarse. No me parece que el presidencialismo sea un problema para que se puedan dictar leyes o  que entre en conflicto con la Constitución”, señala el académico de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, Arturo Fermandois.

Couso argumenta lo contrario: “Hay un hiperpresidencialismo obvio en Chile. No es un peso contra peso; por eso el Congreso ha tratado de exacerbar el poco poder que tiene, porque en su atribución principal, que es legislar, está reducido en su mínimo esplendor”. 

Por su parte, Ana María García, que es también presidenta de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional, señala que “habría que equilibrar las funciones del Presidente con las del Congreso en una futura Constitución. En la reforma de 2005 se le ampliaron las atribuciones al Congreso, pero no ha sido suficiente, debería equilibrarse más”. 

Una discusión que tendrá diferentes interpretaciones y argumentos pero que según los expertos debe estar presente al momento de escribir una nueva Carta Fundamental en que caso que gane la opción apruebo el próximo 25 de octubre.




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