La lucha de poderes por los proyectos de ley inconstitucionales

Juan Pablo Figueroa
4 Sep 2020

El Ejecutivo y el Legislativo están en pugna. Este año aumentaron explosivamente los proyectos de ley que resultan ser inconstitucionales. Ya van 54 mociones inadmisibles en lo que va de 2020, un 29% más que los dos años anteriores juntos. En esa “oleada”, el gobierno alega que han pasado a trámite más de 40 proyectos ingresados por parlamentarios y que tratan materias que son de iniciativa exclusiva del Presidente. En La Moneda decidieron tomar medidas que en el Congreso fueron interpretadas como una intromisión. Pero no es algo sólo de ahora ni de unos pocos diputados y senadores. ¿Qué materias tratan, quiénes los han promovido y qué tan extendida es la práctica de presentar proyectos que infringen la Constitución? Todos los detalles en este reportaje de Contexto Factual.

Agosto, 1994. Sebastián Piñera Echenique, por entonces senador de la República, presentó una moción con una única firma, la suya. Con ella, buscaba modificar la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso e introducir cambios a algo que ya por esos años le preocupaba: cómo se decidía o rechazaba la admisibilidad de los proyectos de ley.

Piñera pretendía explicitar en el reglamento el rechazo automático a proyectos que, según la Constitución, fueran atribución exclusiva del Presidente o que tuvieran que haberse originado en la otra Cámara; aquellos que no contaran con antecedentes financieros ni detalles sobre la fuente de esos gastos; y también los que propusieran conjuntamente normas de ley y de reforma constitucional. Si una iniciativa cumplía o no los requerimientos constitucionales para ser tramitada, sería definido por el presidente del Senado, pero Piñera proponía además que el resto de los senadores pudiera reconsiderar esa decisión en la sala.

Su idea no prosperó: de forma unánime la comisión de Constitución del Senado estimó “innecesario” legislar al respecto y, cuando se sometió a votación en sala, el proyecto fue rechazado.

Pasaron casi 26 años. Es el 22 de junio de 2020 y Piñera, ahora como Presidente de la República, a ocho meses de un estallido social y en medio de una pandemia que tiene al país bajo estado de excepción y en una profunda crisis económica e institucional, se para tras un podio en La Moneda y, frente a las cámaras que transmiten en vivo, se lanza en picada contra quienes hoy están en el Congreso. 

Parte diciendo que “nadie está por encima de la ley”. Que los servidores públicos deben respetar y cumplir lo establecido en la Carta Fundamental. Que de eso dependen la democracia y el estado de derecho y que “nadie puede pretender, ni siquiera invocando la nobleza de sus propósitos, estar por encima de la Constitución”. Y entonces prosigue:

“Además de utilizar todos los instrumentos que la propia Constitución me otorga para hacer respetar y cumplir las leyes, en los próximos días convocaré a un grupo de exparlamentarios, académicos y expertos para proponer perfeccionamientos a los criterios y procedimientos con que el Congreso determina la admisibilidad o inadmisibilidad de las mociones y proyectos de ley, de forma de evitar que progresen mociones que no respetan la Constitución”.



Así fue que las aguas que ya estaban alteradas se revolvieron aún más. El Presidente, frente a todo el país, acusaba al Parlamento de pasar por encima de las leyes e impulsar y tramitar proyectos que, a juicio del Ejecutivo, son inconstitucionales. Y de paso, tomaba el asunto en sus manos, desatando una guerra política entre dos poderes del Estado por el control de la agenda legislativa en medio de la crisis.

Pero había un trasfondo. Ya en abril el gobierno informaba tener un listado con más de 30 mociones supuestamente inconstitucionales que habían sido acogidas a trámite tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados. Para junio, ya contaban 46. A eso se sumaba lo que varios medios catalogaron como una “oleada” de iniciativas que sí fueron declaradas inadmisibles, precisamente por infringir artículos de la Constitución. Había acusaciones cruzadas de populismo y de usar el proceso legislativo sólo para hacer “puntos políticos”; parlamentarios que abiertamente reconocían que iban a votar a favor proyectos a sabiendas de ser inconstitucionales; quiebres en las coaliciones e; incluso, propuestas para sancionar y hasta destituir a quienes presentaran mociones que no tuvieran viabilidad.    

¿Qué tan extendida está en el Congreso la práctica de presentar propuestas que infringen la Constitución? ¿Es real lo de la “oleada” durante la pandemia, y de ser así, qué materias tratan y quiénes las han presentado? ¿Cuáles son los parlamentarios, los partidos y las bancadas que más iniciativas de este tipo han impulsado?

Contexto Factual indagó en los registros oficiales del Senado y la Cámara de Diputados desde que comenzó la actual legislatura en marzo de 2018 y conversó con expertos para dar respuesta a esas preguntas. La que sigue es una radiografía a los proyectos considerados inconstitucionales y la historia de la pugna por ellos entre el gobierno y el Parlamento.  

Choque de atribuciones 

"Prefiero cometer un sacrilegio con la Constitución y ser destituida como senadora, que pasar por sobre una demanda urgente de los padres y madres de dejar a sus hijos cuando se les exige trabajar". 

Fue el 3 de junio. La presidenta del Senado, Adriana Muñoz (PPD) -quien tiene a su cargo determinar si una iniciativa es o no admisible-, lanzaba esa frase como respuesta a las críticas por abrir la puerta a que se tramitara en la Cámara Alta un proyecto urgente en medio de la crisis sanitaria, pero que para el gobierno y varios parlamentarios oficialistas, era considerado inconstitucional: la extensión del postnatal durante la pandemia.

¿Por qué, a juicio de algunos, iba en contra de la Constitución? Porque la idea contemplaba gasto fiscal, y eso, según el artículo 65 de la Carta Fundamental, es atribución exclusiva del Presidente. Y como había surgido como iniciativa de un grupo de diputadas del Frente Amplio, desde un comienzo debió haber sido declarada inadmisible, pero no había ocurrido ni en la Cámara ni en el Senado.

No cualquiera puede presentar cualquier proyecto de ley (ver chequeo). La norma constitucional establece que las iniciativas legales sólo pueden partir como mociones de diputados y senadores o como mensajes del Presidente de la República. Pero no hay carta blanca. Cada instancia tiene sus propias atribuciones exclusivas y limitantes, y como el sistema político en Chile es presidencialista (ver reportaje), es precisamente el jefe de Estado y de gobierno quien monopoliza la mayor cantidad de materias.

Infografía


El problema sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley se reduce, la mayoría de las veces, a quién puede presentar qué. Según la Constitución, si el Ejecutivo, por ejemplo, presenta iniciativas para modificar el sueldo mínimo, el sistema de AFP, crear un nuevo ministerio o cualquier otra cosa que implique gasto público, está bien. Si esos mismos proyectos provienen de un grupo de parlamentarios, está mal, serían inconstitucionales y no debieran ser admitidos a tramitación. Así ha ocurrido con al menos 96 mociones que, desde que el actual Congreso asumió en marzo de 2018, han sido declaradas inadmisibles: 54 en el Senado y 42 en la Cámara de Diputados.

Tratan diversas materias, han sido presentadas por diferentes autores y en distintos momentos, pero todas tienen algo en común: abordan temas que son de atribución exclusiva del Presidente.            

Los datos tras la extendida práctica de las mociones inadmisibles

Por la tarde del miércoles 15 de julio, sonaban bocinazos por las calles de varias ciudades chilenas. Miles de personas se manifestaban, pues veían en lo que durante esa jornada ocurrió en el Congreso, una posibilidad para paliar la crisis. Otro gran porcentaje lo veía con preocupación: podría implicar un duro golpe al sistema previsional de las AFP y su rol en la economía nacional. 

Con 95 votos a favor, 36 en contra y 22 abstenciones, la Cámara de Diputados había aprobado el polémico proyecto que permitiría el retiro excepcional de hasta el 10% de los fondos de pensiones durante la pandemia. Eran, en realidad, tres mociones que se habían refundido en una sola, todas presentadas entre abril y julio por parlamentarios de oposición. Pero si las normas sobre seguridad social o aquellas que incidan en ella son atribución exclusiva del Presidente, según la Constitución, ¿por qué fueron acogidas a tramitación?

“Porque el proyecto que entró, lo que hizo, fue reformar la Constitución, y no puede ser declarado inadmisible. Los legisladores sí pueden presentar iniciativas de reforma constitucional”, explica Claudio Fuentes, coordinador del Laboratorio Constitucional de la Universidad Diego Portales (UDP).

A diferencia de lo que pasa con las leyes, para las reformas constitucionales tanto el Presidente como los parlamentarios pueden presentar iniciativas sin limitantes de exclusividad, aunque requieren un quorum mayor para ser aprobadas. Por eso, las tres mociones pasaron los filtros de admisibilidad y no otras similares que no tocaban el texto de la Constitución.

Así pasó, por ejemplo, con otro proyecto declarado inadmisible en la Cámara, una moción que siete diputados de oposición presentaron el 7 de julio que apuntaba a lo mismo: permitir el retiro parcial de los ahorros para la jubilación de las personas como una vía para obtener recursos en medio de la crisis por Covid-19. Como no era reforma constitucional, sino del Decreto Ley 3.500 -el que creó y regula el sistema de AFP desde 1980-, no cumplía los requisitos constitucionales para ser tramitado.

Después de ese, vendrían otras cuatro iniciativas inadmisibles en ambas cámaras, la última, el miércoles 2 de septiembre: buscaba prohibir la reapertura de establecimientos educacionales de nivel parvulario, básica y media durante lo que queda de 2020 y establecer una jornada mixta o semipresencial transitoria para todo el año escolar 2021. Con ese último proyecto, ya eran 96 las mociones inadmisibles promovidas por 113 diputados y 39 senadores en dos años y medio de legislatura. Todas rechazadas por tocar una o más materias reservadas para iniciativa exclusiva del Ejecutivo (ver infografía). 

De ellas, 24 se referían a temas de seguridad social, como aquella que buscaba eliminar la prohibición que tienen las mujeres para incorporar como carga legal a su cónyuge, la que pretendía suspender temporalmente las adecuaciones de precios base de los planes de Isapres y las alzas en clínicas privadas, la que establecía cooperativas de pensiones, u otras siete que tocaban a las AFP, ya sea para el retiro de fondos en época de emergencia, la suspensión de las cotizaciones o incluso su privatización, declarándolas como de “interés nacional”.

36 mociones fueron rechazadas por tener relación con la alteración de la división política o administrativa del país o con la administración financiera o presupuestaria del Estado; 29 por implicar modificaciones a las atribuciones de servicios públicos -por ejemplo, la suspensión de deudas por el CAE o la extensión de la cobertura del subsidio de arriendo-; 14 por inmiscuirse en temas tributarios -como la creación de un royalty minero para el cobre y el litio, o de un impuesto para las plantas desalinizadoras de agua para uso industrial-; 10 por implicar operaciones que impactarían en cuentas fiscales -entre ellas, la que permitía el pago del permiso de circulación de tres a seis cuotas-; y 8 por intentar incidir en la remuneración de funcionarios públicos o el sueldo mínimo de los trabajadores.

La práctica es extendida y transversal: el 72% de los diputados y el 91% de los senadores han presentado o patrocinado iniciativas inadmisibles, de todos los partidos y bancadas. 

A título personal, los que acumulan más proyectos de este tipo están en la Cámara Alta, y entre ellos lidera el senador Francisco Chahuán (RN), con 16 iniciativas rechazadas por inconstitucionalidad. Le siguen los también senadores Carlos Bianchi (Ind.), con 15; Alejandro Navarro (PAIS-PRO), con 13; Juan Pablo Letelier (PS), con 11; Carolina Goic y Yasna Provoste (las dos DC), ambas con 10; y Ximena Órdenes (Ind.), con 9.   

Entre los diputados, con 10 repeticiones, Alejandra Sepúlveda (FREVS) es la que ha puesto más veces su firma a mociones inadmisibles. Luego vienen Raúl Soto (Ind.) y Rodrigo González (PPD), con 7; Gastón Saavedra (PS) y René Alinco (Ind.), con 6; y luego un grupo de ocho diputados de distintos partidos, todos con 5. 

Si se analiza por bancadas y comités, los de Renovación Nacional (RN) son los que más parlamentarios tienen en sus filas que han patrocinado proyectos que no pasan los filtros de admisibilidad: suman 29, con 23 diputados y 6 senadores. Los parlamentarios UDI y del Partido Socialista (PS) van casi a la par, con 24 y 23 legisladores en ambas cámaras, respectivamente; seguidos por el Partido por la Democracia (PPD), con 16; y la Democracia Cristiana (DC), con 15. 

No es algo del último tiempo. Casi todos los meses ha habido uno o más proyectos que se presentan y no avanzan por ser inconstitucionales. Pero sí, este año el aumento ha sido explosivo. Más del 56% de todos los que se han rechazado desde marzo de 2018 se concentran en lo que va de 2020. Sobre todo, desde que en marzo se desató la crisis por Covid-19.   



Proyectos colados en medio de la “oleada” del Covid-19

11 de marzo de 2020. La Organización Mundial de la Salud (OMS) decretó pandemia mundial por la expansión del coronavirus. En Chile, con 23 contagios oficialmente detectados, la crisis ya partía. Ese mismo mes se registró en el Congreso un récord de mociones declaradas inadmisibles por inconstitucionalidad. Sumando las de ambas cámaras, fueron ocho. En abril aumentaron a 13 y en mayo llegaron a 17. El balance a mediados de julio daba cuenta de que sólo en cuatro meses y medio se había presentado el 46,7% de todos los proyectos que no han sido admitidos desde marzo de 2018.

La situación incomodaba en La Moneda. No tanto por las inadmisibilidades, sino por los proyectos que habían logrado sortear ese filtro: pasar colados en medio de la “oleada” de mociones inconstitucionales. 

Al gobierno de Sebastián Piñera le preocupaba que se acogieran a trámite en el Congreso iniciativas ingresadas por parlamentarios que, de acuerdo con la Constitución, sólo él tenía la potestad de presentar. Para comienzos de abril, el Ejecutivo ya contaba más de una treintena de ese tipo de proyectos -aunque casi un tercio venía de antes de la pandemia o incluso del estallido social-. Decían que algunos parlamentarios no estaban respetando la Carta Fundamental. Y ese fue el tema que, según consignó Emol, marcó la primera reunión que el 13 de abril tuvo Piñera con la nueva mesa directiva de la Cámara de Diputados. 

“Esta mesa va a implementar un sistema de declarar inadmisibilidades donde cada parlamentario podrá tener un informe concreto, pero tampoco podemos coartar la posibilidad de cada uno de poder ver la declaración de inadmisibilidad en la Sala (...) toda declaración de inconstitucionalidad, cuando así lo requiera, va a ser declarada", dijo el presidente de la Cámara, el diputado Diego Paulsen (RN), al salir de la cita.

Pero la lista de proyectos acogidos a trámite y que, a juicio del Ejecutivo, eran inconstitucionales, siguió creciendo. A comienzos de junio ya contaban 46: 18 originados en el Senado y 28 en la Cámara de Diputados. Sólo como ejemplo, estaban en la nómina el que obligaría a los canales de televisión abierta a emitir programas educativos mientras dure la crisis sanitaria; otro que propone medidas para asegurar el pago de pensiones alimenticias por parte de trabajadores acogidos a la Ley de Protección del Empleo; uno que dispone el cobro de aranceles proporcionales a la cantidad de créditos académicos inscritos por los alumnos en instituciones de educación superior; y también otro que busca prohibir a las AFP que distribuyan dividendos entre sus accionistas.

Tras esos proyectos está la firma de 27 senadores y 88 diputados. Aunque el propio Piñera ha pedido a los partidos de su sector no impulsar ni apoyar mociones que pudieran infringir las atribuciones exclusivas del Presidente, hay en ese grupo 28 parlamentarios de filas oficialistas: 15 de RN, 12 de la UDI y uno de Evópóli.

Elaboración propia a partir de datos de la Cámara de Diputados y el Senado.


De hecho, entre sus autores, el nombre que más se repite es -de nuevo- el del senador Chahuán, con siete iniciativas de este tipo. La diputada Ximena Ossandón (RN) ha promovido cuatro, mientras que su hermano, el senador Manuel José Ossandón (RN), ha puesto su firma en dos. Su correligionario en la Cámara, Andrés Celis, figura patrocinando tres y en la lista, incluso hay uno donde aparece el nombre de la senadora y presidenta de la UDI, Jacqueline van Rysselberghe: aquel que pretende derogar la tabla de factores para la fijación de precios de las Isapres. 

Lo anterior ha generado quiebres dentro de la coalición de gobierno. Según publicó Cooperativa, en Chile Vamos se ha planteado la posibilidad de establecer un reglamento interno para investigar y sancionar a sus parlamentarios que promuevan mociones inconstitucionales. La propuesta apuntaría a no presentar como candidatos para las siguientes elecciones a quienes resulten sancionados.

Pero la idea de sancionar no se queda sólo en la interna de Chile Vamos. Un grupo de diputados UDI, encabezados por su jefa de bancada, María José Hoffmann, presentó en junio tres mociones que fueron acogidas a trámite. Una propone aumentar a ⅔ el quorum en sala para la reconsideración de las inadmisibilidades, otra establece sanciones para quienes presenten proyectos de ley inadmisibles, y la tercera, pretende modificar la Constitución para incluir una nueva causal de cesación del cargo: al acumular tres sanciones por iniciativas inconstitucionales, el legislador podría quedar fuera del Parlamento (ver artículo).       

El déjà vu del Presidente

El discurso de Piñera y su propuesta de crear una comisión que perfeccione los mecanismos y criterios para determinar la admisibilidad de los proyectos de ley, generó de inmediato un choque con el Congreso.

“Él (Piñera) debe conocer claramente que un cambio constitucional en ese sentido lo deben aprobar los propios parlamentarios. Esto es verdaderamente una intromisión en la normativa y la legalidad interna del Congreso. Creo que aquí, por cierto, hay una Constitución que es bastante restrictiva con las facultades del Parlamento, pero falta poco tiempo para cambiarla”, dijo a La Tercera la presidenta del Senado, Adriana Muñoz. 

Por su parte, el diputado Paulsen respondió: “Como presidente de la Cámara de Diputadas y Diputados, quiero reafirmar que la única sede donde se debe discutir cualquier enmienda al proceso de declaración de admisibilidad de los proyectos de ley es el Congreso Nacional”. 

Paulsen además recalcó la independencia de los poderes del Estado y manifestó su sorpresa con el anuncio, pues desde hacía un tiempo que estaban coordinando una mesa de trabajo con el Senado y el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Segpres) para, precisamente, hacerse cargo de este tema. El trabajo -que aún está en etapa de diseño- apunta a revisar cómo se han resuelto históricamente las mociones que podrían ser inconstitucionales y, a partir de eso, crear una especie de banco de datos que permita aunar criterios jurídicos para ambas cámaras.

Para el director del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (ICSO-UDP), Cristóbal Rovira, “este choque puntual entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es una señal más de que el modelo institucional chileno está haciendo agua por diversas partes. Se enmarca en un debate más de fondo respecto a las falencias que hoy tenemos en el sistema, que se acrecientan con el estallido social y la pandemia, pero además con una figura presidencial que hoy es muy débil y con parlamentarios que actualmente tienen muy pocos incentivos para plegarse a sus medidas (...) El debate se va instalar en el sentido de hasta qué punto queremos seguir con un sistema tan presidencialista, y creo que va a apuntar claramente a modificarlo y corregir algunas medidas de un Ejecutivo tan fuerte”.  

La propuesta del Presidente, en todo caso, no prosperó. Luego de que dos de los abogados convocados declinaran la invitación, y las críticas llegaran de distintos frentes, la estrategia de La Moneda cambió y, según consignó La Tercera, la idea ahora es hacer que de forma obligatoria, tanto la Cámara como el Senado, consulten a una “comisión asesora” conformada por parlamentarios previo a definir la admisibilidad o inadmisibilidad de un proyecto de ley. Pero es una idea en desarrollo y aún no se ha presentado oficialmente. La vía elegida: un proyecto de ley que modifique la LOC del Congreso, tal como ya intentó Piñera hace 26 años.


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